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中國互聯網經濟時代的紛爭: 警惕執法目標訴求多元化和泛化傾向

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中國互聯網經濟時代的紛爭: 警惕執法目標訴求多元化和泛化傾向

書名:方燕。《互聯網競爭邏輯與反壟斷政策:紛爭與出路》,北京社會科學文獻出版社,2020。

  幾年前,曾有個段子頗為流行,調侃中國內地互聯網經濟時代的「平台為王」──「用別人的車子賺錢,滴滴做到了;用別人的廚藝賺錢,美團做到了;用別人的產品賺錢,淘寶做到了。」讓人想不到的是,今時今日,滴滴、美團、阿里巴巴和騰訊、百度、蘇寧等知名平台卻紛紛卷入了反壟斷風波中。

  隨着國內市場競爭的日益激烈,部份大型科技公司和互聯網平台在公平競爭和保護消費者合法權益等方面的某些行為,引起了政府關切。2020年底,中共中央政治局會議首次明確提出「強化反壟斷和防止資本無序擴張」。在過去一年的監管風暴中,螞蟻集團IPO前夕被緊急叫停,阿里巴巴集團又因涉壟斷遭重罰182億人民幣,滴滴出行甫在美國上市即遭強制從網絡平臺下架,騰訊被批評網絡遊戲業務散播精神鴉片。對境內外投資者來說,更為擔心的不是國家政策的轉變和演化,而是難以理解和把握政策背後是否存在一以貫之的、清晰透明的、可預期的邏輯思路。應當如何干預和監管互聯網科技企業?對互聯網經濟以及各類新產業、新業態和新模式應當抱持何種態度?對這些問題的回答,同樣離不開對政策治理的判斷與預測。

  對內地互聯網行業而言,一個強監管時代開始了。但正如國務院反壟斷委員會所說,「平台經濟商業模式和競爭生態複雜,涉及範圍廣,專業性強」,應結合平台經濟的發展狀況、經營特點和運行規律,增強執法針對性,提升監管科學性。

  在監管風暴興起之前的2020年,阿里研究院方燕博士《互聯網競爭邏輯與反壟斷政策》一書出版面世。此書聚焦於對互聯網科技企業乃至互聯網經濟的監管問題,值得細讀。值得一提的是,這本書也作為社科類圖書,由社科文獻出版社2020年全年出版的2000多種書中,被選入101本參評「十大好書評選」的書單。

 

互聯網領域的競爭特性

  在此書中,方燕博士提出:「互聯網領域的競爭性並不弱,經濟效率和長期福利並不低」,互聯網平台和主流服務的主導地位更叠快、研發創新頻繁、進入和退出壁壘極低、固定成本高昂與邊際成本極低並存,導致互聯網領域的競爭具有持續性、跨界性和多層次性,壟斷具有短暫性和合理性。

  正如Daniel Sokol和Roisin E. Comerford所說,互聯網行業和信息經濟及其規範問題,不但牽涉反壟斷和反不正當競爭,還涉及到知識產權保護、消費者權益保護甚至網絡空間安全和國家安全等諸多議題 [1]。方燕博士也認為,當前既不應盲目「優待」互聯網行業,也要為其留足競爭和創新的政策和法律空間:從執法的核心判斷標準上說,應該側重於創新(動態效率)而非競爭(靜態效率);從執法的對照基礎上說,不應比照完全競爭市場,而應參照寡頭市場甚至完全壟斷市場等不完全競爭市場;從執法的參考模式上說,應該偏向注重研發創新的美國模式而非一味強調維持競爭秩序、忽視研發的歐盟模式。

  反壟斷的終極目標是經濟效率、社會福利而非競爭秩序和競爭者利益,因此反壟斷法和競爭政策是否應該追求經濟性、社會性乃至政治性等多個目標,值得商榷。經濟學家一般傾向於認為,反壟斷政策應追求的唯一目標是配置性和動態性的經濟效率或社會福利,而中國反壟斷法明確所言的消費者利益和公共利益就是最直觀的顯性目標。相反,如果謀求讓反壟斷法規和政策同時追求經濟性、社會性(如社會分配、就業保障等)甚至政治性(如迎合選民呼聲)的多元化目標,往往會事與願違。「尤其當多個目標相互矛盾時,人們更加難以取舍,權衡不當趨於頻繁。特別是,權衡不當會誘導出現隨意豁免情形,執法過程中主觀因素影響過大,嚴重削弱反壟斷與競爭政策的實施效果」。

  書中展示了一個為了實現政治或社會目標而有意模糊經濟目標的例子:在2017年3月對山西省電力行業協會和省八大發電集團的「危機卡特爾」案件執法處理中,基於火電企業經營困難的考慮而對51家發電企業從輕處罰,將罰款從上年度銷售額的6%降至銷售額的1%。這種在經濟增速放緩期由於兼顧規制壟斷和培育市場的雙重挑戰而從輕處罰「危機卡特爾」的做法,顯然違背了反壟斷與競爭政策的初衷,也未能從根本上解決周期性和結構性的產能過剩問題。

 

反壟斷與競爭的國際經驗

  國際經驗尤其是一系列失敗教訓,同樣驗證了多元化目標訴求的不合理性。德國和美國曾試圖利用反壟斷法服務大雜燴式的社會和政治目標方面,其中很多目標明顯保護的是小商戶而不是更有效率的競爭對手。德國曾經在經濟衰退期為了避免企業破產和緩解失業,一度容許存在「危機卡特爾」,違背比較優勢原則允許衰退部門的企業簽訂壟斷協議,最終反而導致了加重了失業和進一步激化了社會矛盾。美國在二戰期間為了振興蕭條行業,要求政策兼顧保護競爭和鼓勵技術創新,此舉誘導產生了許多價格卡特爾組織,導致美國反托拉斯法在促進競爭和實現消費者福利方面的失敗,滋生了一大批行業壟斷現象。

  直到20世紀70年代,美國最高法院才將反托拉斯法律體系的重心由追求混雜的經濟、社會和政治性目標,轉向追求單一的經濟性目標。在20世紀70年代,芝加哥學派推動以經濟效率作為競爭法和反壟斷法的解釋基礎。Robert Bork在The Antitrust Paradox: A Policy at War with Itself(1978)中的闡述更是成為當時法院接納的主流觀點:「美國反托拉斯法的唯一價值目標,是消費者福利的最大化。」在強調優勝劣敗的經濟學達爾文主義指引下的芝加哥學派,自此開始取代先前強調管制的哈佛學派,成為反托拉斯法的主流學派。

  值得注意的是,Bork堅持唯一價值目標觀點的理論出發點,在於他認為反壟斷法的價值目標選擇問題關係到反壟斷法的嚴整性和統一性。法院有責任保證法律的權威和公正統一性,因此法院的行為應當有一個基本的規範模式,尤其是在建立法律規則的時候應該為公眾給出一個可以識別的標準。法律不能容忍法院同時抱定不同的目標或者在不同的價值標準之間任意選擇,因為在一個以民主為前提的社會中,法院不能在沒有任何限定的條件下比較不同人的利益。在不同價值之間進行權衡和選擇的決定,應該由立法機關來做出。作為憲法和法理的解釋者,法院應當自覺遵守司法權和立法權之間的界限。

  雖然歐盟競爭執法從20世紀八九十年代開始傾向於靠攏美國單一反壟斷宗旨,但從近年對互聯網數字經濟領域的反壟斷執法案例來看,歐盟反壟斷執法存在回歸多元宗旨的跡象。根據數字經濟反壟斷領域的代表性學者梳理總結,目前歐盟競爭執法更是存在同時追求至少五重目標──消費者福利、有效競爭性結構、效率與創新、公平公正以及經濟自由和多元與民主──的願景。可以說,這在一定程度上導致了歐美反壟斷立法執法理念與模式,以及各自科技行業發展的不同態勢。

 

反壟斷與競爭政策應注意事項

  方燕博士認為,從理論上說,要求反壟斷政策工具既維持(和促進)競爭和創新活動,又要解決隱私安全乃至國家安全問題,既不合適也效果有限,遑論競爭立法宗旨上的差異性和執法操作上的困難性。因此,中國當前的反壟斷法「保護市場公平競爭和提供經濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益」的多元目標訴求不太合理;更好或者唯一的選擇,是「讓反壟斷和競爭政策只追求(靜態和動態)競爭和消費者利益,力爭實現社會福利和經濟效率,促進社會經濟的長期穩定和發展」。

  特別地,隨着民粹主義在全球範圍內重新抬頭,公權力必須警惕公共政策在目標訴求上的挑戰,努力避免前特朗普政府的覆轍:扭曲或拋棄反壟斷和競爭政策的本來精神,「直接或間接地將這個工具用於解決諸如不平等和勞動市場轉移等分外之事……甚至以犧牲消費者為代價做出保護工作崗位等令人深表懷疑的政治承諾」。

  Milton Friedman說過,私人壟斷(private monopoly)、公共壟斷(public monopoly)和公共管制(public regulation)都是罪惡,但是如果「三害相權取其輕」,私人壟斷是三者中罪惡最小的(Capitalism and Freedom,1962)。方燕博士強調,真正的壟斷一定是政府或相關機構利用種種「強力手段」對市場準入的限制或歧視性對待的「公共壟斷」。在現代市場經濟條件下,「決定一家企業成敗的是消費者而不是政府」,打破行政壟斷、防止市場壟斷、增強競爭的最好辦法,「是創造一個盡可能降低進入/退出壁壘的外圍環境,而非讓現有的低效競爭者存活下去」。

 

反壟斷與競爭政策之必要

  對於仍處於轉軌過程中的國家來說,反壟斷與競爭政策不僅能保護消費者利益、保護競爭過程,還能和公平競爭審查制度一道幫助政府──即廣泛意義上的公權力擁有者或受托者──實現從市場參與者的身份到裁判者身份的過渡,堅決轉變政府職能定位。

  從理論上說,競爭政策有狹義和廣義之分。狹義競爭政策是指以禁止壟斷行為和不正當競爭行為、促進和鼓勵自由和公平競爭為目標,以競爭法為核心的競爭制度,其中反壟斷法和反不正當競爭法是基本法。廣義競爭政策則是指一整套旨在確保市場競爭不以有害於社會的方式受到限制的政策和法律法規,主要包括競爭法律制度(以反壟斷法與反不正當競爭法為主體)、壟斷行業規制、行政壟斷規制、國企壟斷行為規制、競爭文化倡導和推進、市場進入開放、產業結構的競爭性重構等多個相互關聯的要素。無論採用哪種定義,對政府角色的定位以及對市場經濟環境的營造,均不可或缺。

  正因如此,要確保競爭主體、政策環境和競爭行為的平等性、合規性,實現機會和程序的公開、公平、公正,做到權利平等、機會平等和規則平等,而且競爭主體、政策環境和競爭行為的平等化合規化,不意味着存在行動的先後順序,完全可以同步進行。

  從此書中,我們可以看到,互聯網平台確實需要監管治理,但更需要的是與互聯網研發創新等特徵相輔相成的更加「智慧」的監管,而不是扼殺創新的高效監管,特別是不能簡單地將公共事業監管思路和手段套用於互聯網平台。而要讓競爭政策變得更高效,就必須在本着鼓勵創新、包容審慎的原則和保持安全底線的前提下,與互聯網行業進行更加頻繁和緊密的互動來接受和了解行業變化,通過為行業制定發展指南來盡量把相關的不確定性降至最低。

 

注釋

[1] D. Daniel Sokol, “Antitrust and regulating big data”, George Mason Law Review 23, Issue 5(2016):1129-1146

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